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Os proxies de Putin 

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Por que o presidente russo usa parlamentares para introduzir projetos de lei de seu interesse quando ele mesmo pode apresentar legislação?

Por Ben Noble*

O jornal russo Vedomosti recentemente relatou algo que pode parecer estranho para muitos. Com base em diversas fontes internas, a publicação afirmou que a administração presidencial russa estava cada vez mais utilizando membros do Conselho da Federação – a Câmara Superior da Assembleia Federal, cujos membros são coloquialmente chamados de “senadores” – para apresentar leis federais.

O uso de senadores como proxies (ou procuradores) do processo legislativo é surpreendente devido aos poderes formais do presidente para apresentar leis: segundo o Artigo 104, Seção 1, da Constituição Russa, o presidente do país tem o “poder de iniciar legislação”. Na prática, isso significa que o presidente tem a autoridade para introduzir projetos de lei na Duma, a Câmara Baixa da Assembleia Federal e o ponto de entrada para todas as iniciativas legislativas.

Apesar desta prerrogativa (e da centralidade do presidente na tomada de decisões políticas), os presidentes russos foram responsáveis por uma proporção pequena de projetos de lei. A Figura 1 apresenta informações sobre o apoio formal de projetos de lei introduzidos na Duma. De 2012 até meados de 2015, Dmitrii Medvedev e Vladimir Putin foram responsáveis por uma clara minoria dos projetos de lei, superando apenas as iniciativas patrocinadas pelos tribunais superiores e pelo Conselho da Federação.

Figura 1 – Divisão percentual de projetos de lei introduzidos na Duma por iniciador formal entre 2012 e 2015.

Há evidências de que o Kremlin utilizou deputados da Duma no passado para disfarçar suas atividades legislativas. Por exemplo, um projeto de lei introduzido em setembro de 2014 para propor compensação estatal a cidadãos russos “injustamente” afetados por decisões de tribunais estrangeiros foi, embora formalmente patrocinado pelo deputado Vladimir Ponevezhskii, elaborado de fato por advogados da Diretoria Jurídica do Estado – uma unidade dentro da Administração Presidencial.

Da mesma forma, uma lei que rotula ONGs com financiamento do exterior e que realizaram “atividades políticas” como “agentes estrangeiros” parece ter sido escrita pela Diretoria de Política Interna do Kremlin. De um modo mais geral, há também evidências anedóticas de que a mesma direção utiliza deputados específicos como seus proxies. [2] Esse uso de proxies significa que a administração presidencial é responsável por uma proporção maior dos projetos de lei do que as indicadas na Figura 1.

Mas por que o Kremlin quer esconder as origens e os verdadeiros patrocinadores desses projetos de lei? Há ao menos duas razões claras. A primeiro é que o uso de proxies permite que a administração presidencial introduza projetos de lei sem correr o risco de críticas caso as iniciativas mostrem-se impopulares. No caso das decisões “injustas” de cortes estrangeiras, a iniciativa foi interpretada por alguns comentaristas como uma tentativa de proteger os interesses da elite econômica russa em detrimento dos contribuintes. No final, o projeto de lei foi rejeitado pela Duma em 21 de abril de 2017 – um destino quase inédito para projetos formalmente apoiados pelo presidente.

A segunda razão é que os projetos patrocinados por proxies ajudam a aumentar a legitimidade dessas iniciativas. O projeto dos “agentes estrangeiros”, por exemplo, foi formalmente introduzido sob os nomes de 243 deputados da Duma, ajudando a manter uma narrativa de que a medida era apoiada pelos russos, e não apenas pela liderança política.

O que, então, explica a mudança do uso de deputados da Duma pelo Kremlin para senadores proxies? Muito provavelmente isso ocorre devido às relações tensas entre a presidência e a nova liderança da Duma. Vyacheslav Volodin foi eleito presidente da Duma em outubro de 2016 no início da sétima convocação da câmara baixa, após as eleições de setembro.

Volodin começou a implementar uma série de reformas destinadas, entre outras coisas, a reduzir a capacidade da administração presidencial de dirigir a política legislativa – algo que o próprio Volodin tem conhecimento de seu tempo como primeiro vice-chefe de Gabinete na administração presidencial. [3] Ao tentar aumentar a independência da Duma, Volodin parece ter complicado as relações com o Kremlin em geral, e seu sucessor, Sergei Kirienko, em particular. Em contrapartida, o Conselho da Federação e a sua presidente, Valentina Matvienko, são parceiros mais previsíveis para a administração presidencial.

Há uma outra razão, entretanto, para o Kremlin preferir agora utilizar senadores como proxies. Na Duma, todos os deputados poderão em breve ser obrigados a informar a liderança de seus partidos sobre sua intenção de apresentar um projeto de lei. O objetivo dessa mudança é, ao que parece, impedir que ministérios do governo usem deputados para introduzir iniciativas. Os ministérios fazem isto quando, por exemplo, não conseguem obter o consentimento de outros ministérios para introduzir o projeto sob a impressão formal do governo.

No novo sistema proposto, projetos de lei da administração presidencial introduzidos por deputados proxies poderiam ser barrados neste processo significativo de pré-introdução na Duma. Por outro lado, projetos de lei patrocinados por membros do Conselho da Federação não precisam passar por esta triagem. Embora a mudança ainda não tenha sido incluída nas ordens permanentes da Câmara Baixa, o “partido do poder”, a Rússia Unida, já introduziu procedimentos de triagem provisórios, tornando a utilização de senadores como proxies uma saída mais atraente.

O uso de proxies para encobrir o processo legislativo é algo que não se encaixa na imagem convencional de parlamentos fracos – um rótulo que tem sido usado com frequência para a Assembléia Federal da Rússia nos últimos anos. No entanto, a política legislativa em sistemas de dominação executiva pode, ao que parece, envolver uma dança complexa, com máscaras, fumaça e espelhos.

*Ben Noble é pesquisador Herbert Nicholas em Política no New College, Universidade de Oxford.

Este artigo foi traduzido para o português por Gabriel Bonis sob a orientação do Politike. 

Artigo publicado originalmente em OxPol. Acesse o texto original aqui.

Referências
[2] B. Noble and E. Schulmann. Forthcoming. ‘Parliament and the legislative decision-making process.’ In D. Treisman (ed.), The New Autocracy: Information, Politics, and Policy in Putin’s Russia. Washington, DC: Brookings Institution Press.

[3] B. Noble. Forthcoming. ‘The State Duma, the “Crimean Consensus”, and Volodin’s reforms.’ In A. Barbashin, F. Burkhardt, and O. Irisova (eds), Russia: Three Years After Crimea. Warsaw: The Centre for Polish-Russian Dialogue and Understanding.

Na imagem, Vladimir Putin, presidente da Rússia. Foto: Mark Schiefelbein / POOL / AFP

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